备受瞩目的天然气改革终于打响新一枪。为落实天然气价格改革“管住中间、放开两头”的目标,10月12日,国家发改委正式发布《天然气管道运输价格管理办法(试行)》和《天然气管道运输定价成本监审办法(试行)》,以跨省天然气管道为突破口,首次针对天然气管道运输价格管理机制的系统化、科学规范化以及价格成本信息的透明化做出明确安排。
权威专家解读认为,与此前相比,改革后的天然气管道运输价格管理规则不仅更加适应当前全国天然气管道联网发展的需要,更为未来加快天然气管道建设,促进第三方公平准入创造了有利条件,进而为理顺天然气整体价格机制、倒逼天然气行业体制改革奠定了坚实基础。
改革“破冰”
与现行管道运输价格机制相比,改革后的管道运输价格机制在定价方法、价格监管对象和价格公布方式三个核心领域做出重大调整。
在定价方法上,办法改变了此前主要以“建设项目财务评价原理”监管管输价格的方法,调整为按照“准许成本加合理收益”的原则定价;在价格监管方面,不再通过以单条管道为监管对象对每条管道单独定价,而是变为以管道运输企业为监管对象,区分不同企业进行定价;在价格公布方式上,由国家公布具体价格水平改为国家核定管道运价率(元/立方米·千公里),企业测算并公布进气口到出气口的具体价格水平。办法特别明确,管道运输业务要与其他业务分离,暂不能实现分离的,应当实现管道运输业务财务独立核算。
思亚能源咨询公司高级经理李蓉认为,办法以跨省管输为突破口,明确了天然气管输价格的科学定价机制,可为省内管网以及未来城市配网管输价格改革提供指导。尤其值得注意的是,办法致力的天然气管运分离、管道独立核算完全基于现实的成本定价,使得天然气管输价格与此前相比更加真实。
“天然气管输独立核算是必须要开展的一项工作,其将为政府监管自然垄断环节提供基本依据,同时也对倒逼管网第三方公平开放起到很大作用。从整体天然气行业改革的角度讲,也将为未来实现‘管住中间,放开两头’的目标创造基本条件,意义非常重大。” 中国国际经济交流中心信息部研究员景春梅说。
同时,针对“信息公开”,办法单列一章做出进一步规定,要求国务院价格主管部门向社会公开价格水平和相关依据。同时管道运输企业要依据相关规定在每年6月1日前向社会公开收入、成本等相关信息。
在华北电力大学教授张粒子看来,电力、油气等能源价格的市场化,首先需要实现网络的公平、无歧视开放,即中间环节价格一定要透明,这样才能促进产业链各环节的合理竞争。
此外,值得关注的是,此次发布的办法本应作为油气整体体制改革方案的配套文件,但却先于体制改革推出,足见其特殊要义。中国石油大学教授刘毅军认为,“办法的初衷是制度供给,规则明确之后将来推进整体改革才会有好的基石。”国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长郭焦锋同时指出,办法为“管住中间”做了重要的基础工作,具有承上启下的作用,为今后出台更多的相关办法做了铺垫。
8%回报率、75%负荷率合理可行
未来一段时期,我国天然气需求仍将保持较快增长。
“在强化环境监管和征收碳税等经济手段下,中国2020年天然气消费预期达到3500亿立方米,到2030年则有望达到5800亿立方米,届时天然气占一次能源消费的比重将达到15.4%。”中石油昆仑能源有限公司总经理赵永起在刚刚闭幕的亚洲西太平洋地区天然气信息交流大会上说。
但目前我国跨省长输天然气管道长度只有约6万公里,远不能满足未来发展需求。与美国约7700亿立方米的天然气年消费量、49万公里的天然气管网规模相去甚远。而随着管道建设的提速和供气安全要求的提高,未来将有更多管道连接成网,办法正是迎合上述发展需要而制定。
办法按75%的管道负荷率对应税后全投资收益率8%核定管道运输价格。根据2014年中国城市燃气协会委托北京燃气对全国9家管道运输企业进行的调研,9家管道企业平均负荷率为75%。“75%的负荷率规定还是比较符合当前实情的。”发展改革委价格监测中心高级经济师刘满平说。
国家发改委价格司负责人在此前回答记者提问时表示,准许收益率定为8%,高于长期国债利率3-4个百分点,有利于调动各方面投资天然气管道建设的积极性,促进天然气产业发展。同时考虑到下游用户承受能力有限,准许收益率也不宜过高。
就准许收益率而言,与法国约6%、英国约5%的水平相比,专家指出,由于当前我国天然气产业仍处于鼓励发展状态,8%属于相对较高水平。
另据参与办法制定的专家分析,依据办法相关条款实施的成本分摊,是能够保证企业将来收回投资成本的。在监审期,企业节约下来的成本也会变成利润。
“8%和75%的意义在于企业核算管道建设的经济性有了科学依据。定价规则实际上是投资经济性的引导,投资审批也可以此为参考。天然气管输滞后建设会影响供给,而太超前又会推高成本,而且如果‘谁用谁建’,又会由于使用率低,影响利用效率。逐渐成网后,将来最好能统一规划,通过定价引导共用网络的发展,提高利用率,从长远角度降低成本。”张粒子说。
张粒子进一步指出,在此基础上,企业所做的任何投资决策均属各自商业行为。对有些企业而言,即便投资回报率低,如果政策和收益稳定,仍旧会选择投资。
管输价格整体存下降空间
对于社会普遍关心的办法对天然气管输价格水平的影响,国家发改委相关负责人在接受记者采访时指出,鉴于新旧管理办法的监管对象发生了实质变化,在没有开展成本监审前期工作的情况下,办法对管输价格水平的影响很难一概而论。具体还需企业根据运价率测算后公布。
张粒子认为,通过成本监审,可扣除企业不合理成本,约束企业提高效率,从长远角度降低成本。能否有效降低成本主要取决于原有不合理成本的存量。“政策只是导向,很难马上看到涨跌。”
按照思亚能源咨询公司的测算,就原有收益率为12%的西气东输管道与原有收益率10%的陕京管线而言,办法实施后管输费用都会下降,由于办法剔除了储气成本部分,对陕京线而言,这里的下降更包含收益率下降与储气库剥离两个因素。
针对办法规定的管道运输价格以3年为一个监管周期,李蓉指出:“根据测算,准许收益是准许资产的8%,而准许资产会随着折旧的下降每3年下降一次,如果不考虑新增资产等其他因素,准许收益也是会下降,管输价格也可能会有所下降。”
据了解,目前国内管道收益率整体而言要高于办法规定的8%,与此前相比,8%的收益率水平还是略有下降。
郭焦锋指出,如果办法如期落实,且能推动省级管输费、城市燃气管道管输费按合理水平核价,“中间管输环节”费用未来是有下降空间的。
“长征”第一步
值得一提的是,办法是新常态下优化价格监管方式、推进价格工作职能创新的积极探索。
如专家所言,办法使得相关职能部门对天然气管道运费的管理由原来管价格水平,转向为今后的定规则、定机制。而本次的规则确定只是改革的第一步。办法目前仅限定于跨省区长输管道的管理,对于省内管道、城市燃气管道如何推进,如何衔接很重要。未来管网究竟采取什么模式运行,仍需在实践中逐渐摸索。
与此同时,成本监审无疑还有大量工作要做,我国监管能力配套虽具备一定基础,但在专家看来,监管力量仍需加强,同时不排除未来需要借助第三方的力量。
今年以来,国家出台了一系列加强天然气管网输配价格监管的政策措施,此前还印发了《关于加强地方天然气管网输配价格监管降低企业用气成本的通知》(发改价格[201611859号),从而构建起天然气产业链从长输管道到省内短途运输管道,再到城市配气管网的全流程价格监管体系。
国家发改委上述负责人指出,下一步,国家将积极推动政策落实,并进一步完善相关监管政策。2017年将全面启动管道运输企业定价成本监审工作。同时督促地方切实加强输配价格监管,合理制定和调整地方天然气管网输配价格。还将适时对办法进行完善。积极开展“两部制”价格、热值计价等研究工作。
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