国家油气管网公司成立 新一轮油气体制改革迈出最为关键的一步

延宕多时，由三大国有石油公司剥离管道资产重组而来的国家油气管网公司正式启航。12月9日，国家石油天然气管网集团有限公司在京正式成立，标志着深化油气体制改革迈出关键一步。

据机构预测，若按照“三桶油”各自运营的管道资产进行评估，新组建的国家油气管网公司的估值预计在3000亿至5000亿元。伴随国家油气管网公司落地，油气产业链的竞争格局与市场规则也将随之改写。国家管网公司的主要职责是负责全国油气干线管道、部分储气调峰设施的投资建设，负责干线管道互联互通及与社会管道联通，形成“全国一张网”，负责原油、成品油、天然气的管道输送，并统一负责全国油气干线管网运行调度，定期向社会公开剩余管输和储存能力，实现基础设施向所有符合条件的用户公平开放等。

电力改革和油气改革牵一发而动全身，是当前能源改革中最“难啃”的两块硬骨头。公开资料显示，截至2018年底，国内运行的长输天然气管线总里程达到7.6万千米，国内油气长输管道主要集中在三大石油公司手中，中国石油、中国石化和中国海油分别占比69%、8%和 7%，其他公司占比约16%。

中国油气行业形成了上下游一体化的国家公司经营模式，再加上现行的以国家定价为主的定价机制，无法准确反映国内市场的真实供求关系与成本变化，管网设施高度垄断的状态有碍于管网建设、资源调配、市场保供以及对第三方公平开放。

2015年新一轮电改启动后，酝酿长达数年的油气体制改革何去何从备受瞩目。2017年5月由中共中央、国务院印发的《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》明确国内油气改革的指导思想和基本原则，其中的重点任务之一即“分步推进国有大型油气企业干线管道独立，实现管输和销售分开。完善油气管网公平接入机制，油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放。”这意味着，在此之前遭到大型油气央企抵制的管道独立已是开弓没有回头箭。

今年3月，中央全面深化改革委员会第七次会议审议通过《石油天然气管网运营机制改革实施意见》，国家油气管网公司从纸面走向前台：会议强调，推动石油天然气管网运营机制改革，要坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，组建国有资本控股、投资主体多元化的石油天然气管网公司，推动形成上游油气资源多主体多渠道供应、中间统一管网高效集输、下游销售市场充分竞争的油气市场体系，提高油气资源配置效率，保障油气安全稳定供应。

“管住中间、放开两头”改革思路下诞生的国家油气管网公司

国家油气管网公司成立，新一轮油气体制改革已迈出最为关键的一步。年内，屡屡传出国家管网公司即将挂牌成立的消息，但又屡屡落空，改革难度与复杂性可见一斑。

“管住中间、放开两头”，是贯穿中国电力产业与油气产业市场化改革的最根本思路。随着改革推进，油气市场将形成“X+1+X”的新形态，上游供应主体更加丰富，中游形成全国统一高效集输的油气管网，下游是终端销售充分竞争。

油气行业资深观察人士白俊分析称，国家油气管网公司汇集了中国石油、中国石化和中国海油主要长输管道、部分地下储气库和LNG接收站资产，企业规模庞大，具有在全国范围内统筹调配、输送和存储油气资源的核心能力，是政府对油气市场进行战略性和全局性把控的抓手。“国家油气管网公司按照政府规划从事骨干长输管网建设和运行，有利于实现管网互联互通；国家油气管网公司不参与油气商品买卖，是一家独立经营的油气储运服务企业，有利于实现油气基础设施的公平开放。”

直接决定管网公司如何组建与后续运行的核心，在于各方出资方案及其股权结构。流传较为广泛的一个版本是，新组建的国家油气管网公司的股东包括国务院国资委、中国石油集团、中国石化集团和中国海油集团，相应的持股比例分别为40%、30%、20%、10%。国务院为第一大股东，由国资委代为实行股东权益，国家油气管网公司列入国资委监管的中央企业系列。

《财新》报道称，国家油气管网公司董事长将由中国石油集团总经理张伟出任，总经理为中国石油集团副总经理侯启军。此外，该公司还将配备一名专职纪委书记。

管网公司筹备期间，中国石化经济技术研究院副院长余皎曾在今年8月底的公开论坛上介绍，管网独立第一阶段仅涉及三大石油公司、四类资产：一是三大石油公司全资和控股的干线管网（4Mpa及以上）；二是三大石油公司控股和参股的省级管网；三是三大石油公司全资和控股的、对保供意义重大的接收站；四是三大石油公司全资和控股对保供意义重大的储气库。

上游油气企业如何应对天然气管网独立带来的优质资产“割肉”？上海石油天然气交易中心董事、副总经理付少华对澎湃新闻分析称，独立管网公司的成立，对拥有较重管网资产的上游企业来说，虽然经营利润受到了一定的影响，但原有管输收入变成了参股管网公司的投资收益，整体收入不会受到太大的冲击。除了竞争加剧外，产运销一体的生产经营模式也要发生改变。“为赢得竞争，实现可持续发展，首先，要加大资源勘探开发力度，加快油气增储上产的步伐，在资源供应能力的竞争中不掉队。其次，尽早彻底改革原有一体化经营思路，通过与下游合作扩大市场份额，获得额外利润。成熟市场国家的经验表明，通过寻求与下游合作，扩大上游自身资源市场份额的方式能得到更好、更快的发展。”

付少华认为，面对天然气管网独立，上游企业应充分发挥自身资源和境外采购渠道优势，在资源获取方面下功夫，逐步从资源生产商向资源生产和贸易商转变，提升综合服务能力，提升贸易利润的比重。

迈出第一步，后续多重挑战仍存

国家发改委价格检测中心高级经济师、中国油气智库联盟专家刘满平认为，国家油气管网公司将重塑我国天然气市场体系。

将来，会有更多的市场主体进入上游勘探开发和进口LNG（液化天然气），大量LNG现货、新签中短期进口合同将会涌现甚至是进口管道气，对国内资源市场供应是利好。此外，其他供气商可以使用管网输送自己的气，扩大销售范围。长远来看，可以使得市场竞争更加充分，通过竞争降低天然气价格，提升其竞争力，扩大天然气消费。对于基础设施而言，合理收益下会吸引更多社会资本进入天然气基础设施领域，刺激社会资本投资的热情，一定程度上会激发企业建设管网和开发的热情。

对市场结构而言，刘满平认为，管网公司成立后，政府管制逐步放开，市场生产者、用户以及中介服务机构的数量增加，性质多元化，之前三大油气企业的市场集中度将有所降低，市场竞争更加充分。

付少华亦持有相同观点。“独立管网公司成立后，天然气输送和销售彻底解除捆绑，任何上下游企业都可以向管网公司申请帮忙运输天然气。这样，现在很多不敢进入勘探、开发、进口等行业上游的企业就有条件进入上游了，上游的竞争将激烈，三大油垄断的局面会逐步打破。一方面能‘倒逼’现有的几大油气公司将更加集中于勘探开采、提升产量上，同时其他主体也有望借助管网开放的契机进入勘探开采领域，从而提升我国天然气整体生产供应能力。”

付少华称，对下游企业来说，在独立管网公司未成立前，选择上游的余地很小，但运销分离后，天然气下游企业至少可以在三大油之间进行选择，甚至如果部分LNG站独立开放后，下游企业还可以向境外资源方采购天然气，资源可选择的余地明显增加。部分规模大的下游企业，天然气采购议价能力将明显提升。但从长期来说，省级管网公司或许也将逐步独立，对不同类型的下游企业的影响也将有较大差别，城市燃气企业或将因部分大用户独立采购而受到冲击，燃气电厂、大型工商用户或将因直供机会的出现而受益。

截至目前，国家石油天然气管网集团有限公司尚未完成工商注册。迈出第一步后，后续的资产划转注入仍面临不小的挑战。此外，尽管市场对独立管网公司将带来的市场变革寄予厚望，但在实际运行中，市场体系与规则的重塑都将对油气市场带来挑战。

比如，有业内人士提出，在一段时间内，我国的油气管道，特别是天然气管道的输送能力将始终处于较为紧张的状态，管网负荷信息如何及时公开透明？部分有富余容量的管道如何真正实现公平公开对第三方开放？有哪些手段能制约不公平开放的行为？这些都将直接影响改革的效果，无论对监管机构，还是油气管网公司，其它市场主体都是一个挑战。

而国家油气管网公司成立后实际运营中面临的另一大挑战，是如何处理与省级管网公司关系。国家管网公司成立以后，下一步改革将触及省管网公司改革。

刘满平认为，按照油气体制以及油气管网运行机制改革意见，国家管网公司成立后，省级管网公司改革方向将主要有三种可能：一是成为国家管网公司的省级分公司，第二成为国家管网公司控股子公司或参股子公司，三是仍然独立存在，但标准还是按照国家管网公司的标准去实现。“省管网公司无论是并入还是不并入，都有一定的优点和缺点，无论怎么样，改革意见里面提出，以后形成全国一张网。”

“国家管网公司和省网的关系，肯定是两个字‘竞合’，竞争和合作。”北京世创能源咨询公司董事长兼首席研究员杨建红此前对澎湃新闻分析称，未来国内油气管网的格局，将由“一网、N区、众小”：一家大的管网公司、N个省级管网公司、众多的支线管网公司构成，“一定是他们互相配合，国家油气管网公司的运行规则指导省网和支线管道的运行规则。对于国内管道建设来说，须由大量依靠省级公司来支撑管网公司满足社会调配的需要。”