《中华人民共和国能源法(征求意见稿)》近日发布以来，引起了现代煤化工行业的热烈反响。拟颁布的《能源法》 第三十九条指出：促进煤炭清洁高效利用，适当发展煤制燃料和化工原料。此举表明，我国现代煤化工在经历了十多年的示范发展和政策摇摆后，最终被纳入“适当发展”的轨道。
众所周知，我国现代煤化工于2004年前后起步，其后的16年间，国家及地方政府先后多次出台文件，对煤化工产业发展进行干预，使其先后经历了少数项目的示范发展、一哄而上的过热发展、严格调控下的止步不前等多个阶段。
应该说，我国开展现代煤化工示范有着特定的时代背景。富煤贫油少气的资源禀赋决定了现代煤化工是石油化工的重要补充，是国情的必然选择。自2004年后，国际油价大幅攀升。在当时看来，煤制油、煤制烯烃等煤化工项目成本优势日趋明显。出于能源战略安全考虑，国家决定开展现代煤化工示范。2004年6月30日，国务院出台的《能源中长期发展规划纲要》(2004～2020)提出“要组织实施对大型、高效煤的气化技术开发，突破一氧化碳转化、净化、催化合成等关键共性技术”，首次从技术层面间接将现代煤化工列入我国中长期能源发展战略的重点。2004年8月，我国第一个煤制油项目正式开工建设;2005年6月，第一个煤制烯烃项目获得内蒙古自治区备案。
随着时间推移，我国一些地方对现代煤化工表现出一定热情。2008年前，在煤化工发展初期阶段，一些地方政府“逢煤必化”的土政策成为煤化工项目跑马圈地、盲目上马、遍地开花的催化剂，煤化工产业发展的过热势头开始显现。
此后，现代煤化工政策出现多次反复。例如，2008年，针对煤制油项目规划一哄而上的态势，国家对上马煤制油项目踩了“急刹车”，下发了《关于加强煤制油项目管理有关问题的通知》。针对一些地方煤化工过热的信号，2009年9月，国家发布了今后发展煤化工六个方面的方向性意见。此后不久，为了遏制煤化工的盲目发展，2009年国务院出台文件要求严格执行煤化工产业政策，遏制传统煤化工盲目发展，稳步开展现代煤化工示范工程建设，此后三年原则上不再安排新的试点。一度有力扼制了煤化工产业的过快发展态势。
然而，上有政策、下有对策。一些企业以发展煤化工之名，行圈占煤炭资源之实。而一些地方政府则囿于“逢煤必化”思维，企业每申报煤化工项目必可轻松获批。有鉴于此，国家发改委将年产50万吨以上甲醇制烯烃、年产100万吨以下煤制甲醇和煤制二甲醚等新型煤化工项目的审批权统一上收。
尽管这一时期国家对发展现代煤化工一直持谨慎态度，但并未能有效扼制住地方政府和企业的热情。2011年，国家发改委进一步明确了未来5年煤化工由“适度”改为“谨慎”发展的基调。但在2013年又对煤化工“开闸放水”，一下子批了10个大型煤化工项目。这期间，我国煤化工发展再次呈现出热火朝天的态势，上马或规划了数百个项目，投资额逾万亿元。其后不久，国家再次为防止煤化工过热又出台了调控性政策。例如2015年12月发布的《现代煤化工建设项目环境准入条件(试行)》，对煤化工进行了全面限制。由于提高了核准门槛，产业发展过热的局面一下子冷了下来。
煤化工从起步至今的十多年来，政策多次反复，企业困惑诸多。此次《能源法》征求意见稿将其定性为“适当发展”，终于给了现代煤化工一个明确的发展定位。
《能源法》(征求意见稿)明确提出“适当发展”煤化工，而不是“鼓励发展”或“限制发展”，这是对经验教训的总结，是对今后发展的规范。
“适当发展”的核心要义还是要发展，这是我国能源资源禀赋所决定的，也是我国煤炭清洁高效利用的最好形式。但怎样发展，则应该由市场决定。我国地域广阔，各地煤炭资源及水资源分布不同，市场环境也有很大差异，发展煤化工产业只能因地而异、因企而异。因此，“适当发展”现代煤化工的规定更有弹性，也更加科学合理。
现代煤化工是资金密集型和技术密集型行业，换句话说，是重资产行业，政策的稳定性至关重要。一个现代煤化工项目动辙数十亿元乃至数百亿元投资，因前期政策变动，不少煤化工项目建设成本已远超预算，损失巨大。
“适当发展”的实质要义是要素市场化，由市场配置资源，让企业合理把控发展节奏。现代煤化工发展至今，业界一度对其存在误区，认为现代煤化工既然具有一定的国家能源战略安全意义，就应该得到积极的政策扶持。因此，不少企业上项目时，一直抱有税费减免、资金扶持、政策支持等幻想。比如，煤制油企业多年来一直呼吁国家给予石油消费税减免支持，煤制气企业则期盼政策给予价格支持，煤制烯烃企业建议政府减免石脑油消费税等。但这些政策并没有出台的迹象。比如，国家对包括煤层气和页岩气等在内的非常规天然气均有政策支持，但对同属非常规的煤制气没有半点儿优惠政策。由此可见，国家并不打算给现代煤化工特殊政策。换句话说，政府将现代煤化工产业视为充分市场竞争的产业，希望煤化工企业直接参与市场竞争，由市场配置资源，依据市场需求自我调节，让其适当发展、适者生存。
《能源法》有关“适当发展”的定位，传递的政策信号也十分清晰。这其实在很大程度上将煤化工的发展主导权交给了市场，交给了企业，由市场决定能不能上，由企业决定愿不愿上，让政策调控尽可能地退出这个领域。这也让现代煤化工企业丢掉幻想，回归市场，更加关注市场而不是政策。
其实，现代煤化工是高油价和低煤价的产物，煤制油、煤制气、煤制烯烃、煤制乙二醇等产品能否实现盈利，主要取决于国际原油价格和国内煤炭价格这两个“变量”。现代煤化工发端的2005年，国际油价一路高歌猛进，曾突破70美元/桶，而当时煤炭价格并不高。按行业专家测算，煤化工的盈亏平衡点一般为油价60美元/桶，那时人们普遍预测，国际市场将持续进入高油价时代。可以说，是市场催生了现代煤化工。但后来的发展并不如人所愿，国际油价在2008年达到顶峰的147美元/桶后，便一路“跌跌不休”，给煤化工发展带来极大的不确定性。
进入2020年，随着全球新冠肺炎疫情的不断蔓延，市场供需失衡，国际油价更是跌至地板价以下，让人目瞪口呆。煤化工企业的业绩更是惨不忍睹。当然，随着疫情好转，油价会慢慢回升，但何时回到煤化工企业期望的60美元/桶以上，谁也不敢预测。由此可见，市场的产物必须随着市场走，“适当发展”的定位对现代煤化工产业来说是非常合适的。
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